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土地财政转型（上）——中国现代化进程和土地财政

admin7个月前 (09-29)产业新闻38

　　2022年全国国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年下降23.3%，这是我国自1998年商品房时代开启后，土地出让金蕞大幅度的下跌。地方政府土地财政依赖是否可持续的问题，在社会上引起了广泛的讨论。本文从土地财政的形成历史、土地财政难以恢复高位发展的原因以及土地财政未来转型方向三个方面进行了研究探讨

　　1978年至1988年属于经济恢复期。在经济领域，前5年是经济的修复和重塑，后5年是对一些基本经济制度的改进。这段时间更多的是解决“吃饱饭”问题的农村改革和城市的“价格改革”，是产品供给极度紧缺的经济时代。

　　1988年至1998年属于工业化初期。工业化蕞具代表性的就是广东珠三角地区加工贸易的蓬勃发展和江浙一带乡镇企业的大发展。经济发展基本上是围绕低技术劳动力的成本优势展开，更多解决的是就业问题。此阶段，我国产业体系不断完善，随着中关村等科技园区的成立和发展，我国高新技术产业开始起步。

　　第三阶段:工业化信息化城市化融合期

　　1998年至2021年，城市化加快发展，工业化日益成熟，工业化和信息化、城市化融合发展。1998年住房制度改革，开启了我国城市化快速发展阶段。2001年中国加入WTO是中国工业化、制造业的强大推动力。中国制造的全面竞争优势，使中国变成了全世界的制造工厂。2010年中国经济总量首次超过日本,成为世界第二大经济体。2014年，京津冀一体化战略提出；2016年，国务院常务会议通过《长江三角洲城市群发展规划》。城市化不断演进，都市圈和城市群，城市新区和产业新城不断涌现，产城融合发展成为趋势。2019年人均GDP达到了1万美元，在此之后进入后工业化时期和城市化后期，经济增长将主要靠创新及国内消费驱动。

　　过去二十年，我们经济发展的内在逻辑：政府首先低价供应大量工业用地，用来招商引资。入驻企业带来税收，也带来了就业人口。人口多了，消费和住房需求就上来了。政府再高价供应商住用地，让开发商建住宅。人越多房价就越高，房价越高地价就越贵，地方财政也就越富裕。地方政府再用这个钱完善基建、补贴优质产业项目，吸引更多企业入驻。更多企业带来更多就业人口，将房价推向更高，形成一个地方经济发展的“闭环”，也催生了我国的土地财政（土地金融）。

　　党的十九届五中全会提出2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，并将“基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系”作为目标之一，并首次提出了“新四化”基本实现的时间点，同时也是党的十九大针对“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”作出重要部署之后，首次明确提出建成现代化经济体系的时间点。

　　2022年至2035年，我国将进入现代化建设进程的新阶段。

　　1998年以来，土地财政（土地金融）为地方政府发展带来了巨大动力，但也造成了一系列问题，更重要的是，土地财政已经无法回到过去了。

　　土地财政是指地方政府依赖土地使用权的收入来维持地方政府支出。

　　这一模式源自于上世纪80年代后期，深圳、厦门等经济特区仿效香港的模式，尝试通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。1987年12月1日，深圳首次公开拍卖了一个面积为8588平方米的地块，敲响了1949年以来国有土地拍卖的“头部槌”。

　　而真正打开“土地财政”大门是1994年的分税制改革，地方政府税收分成比例被压缩，导致地方政府财政不足，同时将当时规模还很小的土地收入划给了地方政府。土地出让金无需上缴中央财政，逐渐成为地方政府所能支配的潜在蕞大财源，提升土地价值并高价格出让，成为地方政府提升财政收入的重要途径。随着1998年住房制度改革和2003年土地招拍挂等一系列制度创新的推出，在我国城市化发展的“大潮”之中，各地方政府毫无例外的都走上“土地财政”之路。

　　全国的土地出让金收入从1998年的507亿元扩张到了2021年的87051亿元，短短23年扩张了170余倍。这不仅有效增加了地方政府可支配的财政收入，也在当时的历史阶段成为经济腾飞的重要助推器。但其带来的负面影响也愈发明显，如间接导致房价快速上升、土地结构破坏以及隐性财政金融风险扩大等。

　　随着土地价值的不断提高，地方政府已经形成了比较严重的土地财政依赖。从纵向整体上看，我国历年的土地财政依赖度（土地出让收入/（一般公共预算收入+政府性基金收入））呈持续攀升趋势（如考虑土地和房地产相关税收，则比重更大），特别是2015年到2020年的六年间，财政依赖度从16.8%急速上升到31.5%。

　　从横向各省份来看，大多数省份土地财政依赖比较严重，以2021年为例，依赖度集中于20%~40%的区间。江苏、浙江、贵州、湖北以及湖南五省土地财政依赖度远高于平均值，分别为50.17%、49.64%、43.13%、42.11%以及40.35%。北京、上海、广东等经济发展头部省份由于税收等其他财政收入较高，对土地财政的依赖度处于整体的中下游。

　　1月30日，财政部公布了2022年我国财政收支情况。2022年全国一般公共财政收入累计20.37万亿元，增速仅0.6%；政府性基金预算收入7.79万亿元，比上年下降20.6%，其中，国有土地出让收入实现6.69万亿元，同比减少2.02万亿元，下降23.3%。与此相对应的各地方土地出让金收入也出现了明显下降。

　　2022年，除江苏、上海、海南外，其余28个省级行政区的土地出让收入均明显下滑。为弥补地方财政的不足，全年中央对地方转移支付9.71万亿元，增加1.42万亿元，增长17.1%。

　　3月6日，新华社公布了《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》，预算报告显示，今年全国政府性基金预算收入预计为78169.9亿元，增长0.4%，基本和2022年持平。

　　短期来看，市场的土地需求整体上不足。一是我国楼市进入去库存的调整化阶段。只有少数一二线城市的库存去化时间不足10个月，全国大部分城市商品房库存量大，去化周期长，不少城市去库存周期超过两年。二是金融政策的放松是聚焦保交楼（民生）和企业现金流改善（化风险），对企业拿地的金融支持并不多。

　　中期来看，市场供应的土地规模不会持续增长下去。从已经公布2023年土地供应计划的城市看，住宅用地的供应都在减少。比如，广州今年计划商品住宅用地549公顷，比去年减少202公顷，减少27%。同时，随着城市由内向外发展，以及国土空间规划对集约型空间开发的要求，高价值的城市用地越来越稀缺，存量建设用地盘活将成为城市土地利用的重点。

　　2022年和2023年典型城市计划供地规模变化

　　长期来看，我国的人口发展趋势难以支撑土地财政。土地财政的基础是用地需求，核心是住房需求。2022年我国全年人口减少85万人，这也是六十多年以来我国人口的首次负增长。根据全球其他国家人口发展趋势，一旦人口出现了负增长，便不可逆。我国将进入人口负增长常态化时期。住房需求乃至用地需求长期是降低的。

　　根据第七次人口普查数据，27个省份中只有浙江、贵州、西藏三个省下辖的所有地级市的人口相对于前次普查是增长的，其他省份则多呈现出一两个核心城市人口增加，其他多数城市人口减少或增长缓慢的格局。这将导致不同城市土地需求和土地价值的分化，一二线城市土地的需求和价值长期将会保持，而其他大多数城市的土地需求和价值将萎缩。