第三篇土地财政第八章【土地财政新规】是一成土地收入不是一半片区开发未雨绸缪
新华社北京9月23日电 近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》(下简称“文件”)，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实(文件原文详见本日三发)。
到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。
公众号：自然资源部中办 国办印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》
各省（自治区、直辖市）可结合本地实际，从以下两种方式中选择一种组织实施：一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。
公众号：自然资源部中办 国办印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》
文件规定，以省级为单位进行核算：按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提。
此前，有些读者理解为，是“土地出让收入”的一半，其实不然，文件提出的是“土地出让收益”的一半。土地出让收入中包含了土地征拆成本，按照各地方基金等管理要求进行扣除后，才是土地出让收益。土地出让收益，是二三线以下城市区县保工资、保运转、保基本民生的重要来源，对于土地出让收益的重新安排，对于区县来说，影响是十分巨大的。
从土地出让收益中计提的农业土地开发资金、农田水利建设资金、教育资金等，以及市、县政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费中，实际用于农业农村的部分
公众号：自然资源部中办 国办印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》
文件提出，由中央农办会同有关部门审核备案各地具体措施，由财政部负责具体制定土地出让收入用于农业农村比例的考核办法。
重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。
公众号：自然资源部中办 国办印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》
文件要求，在发行专项债时，不得将已有明确用途的土地出让收入作为还款来源；严格禁止违规缩减土地出让收益，包括变相减免土地出让收入，也包括将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，虚增土地出让成本等违规做法。
文件给出了比较大的缓冲和调剂的空间。
在时间上，文件要求“到‘十四五’期末”，这相当于是设置了一个比较长的缓冲期。
在考核单位上，文件提出“以省为单位核算”，有利于加强土地出让收入用于农业农村资金的统筹使用，同时，全省统筹进行核算，相当于赋予了较大的统筹空间，各地市和区县存在通过调剂的方式进行解决的空间。
预计各区县不会一刀切，各省、市对于其下辖地市的城区，有可能会像国家文件给予北京、上海等地的一些政策倾斜。因为很多城区并没有农业类型支出，同时二三线区县的土地出让收入是其保工资、保运转、保基本民生的重要来源，如果改变用途，可能会对各区县的运转产生比较大的影响。
文件加大了省级政府管部门统筹运用乡村振兴资金用于建设的力度，对于区县政府来说，可能更多地要依赖市级政府的统筹调剂，同时由于招商引资、产业导入的需要，资金压力可能捉襟见肘；不过，相对来说，还是市级政府的压力和责任更大些，担子可能会比较重：一方面要完成乡村振兴建设资金归集的任务，另外一方面还要确保下属区县的正常运转。
土地出让收入仍然是政信领域基础设施建设项目在中短期内所直接相关的唯一主要收入来源，其他直接收入来源不及十分之一。
同时，显而易见的是，受政策引导，乡村振兴建设内容将趋于成为土地一级开发项目中的重要内容。
从大趋势上可能也对经营性集体建设用地入市是一个侧面的推进。
文件的要求实际上是对于土地出让收入的收益部分作出了一些支出安排，结合实操中的乡村振兴建设内容的收益情况，相当于是对政信项目的收益率要求有所提高。
综上，文件对于政信领域可能会发生一系列影响，不仅局限于土储专项债和其他专项债领域，也包括2019年之前的一些PPP项目，还有几乎全部的土地一级开发项目和片区开发项目。
本次文件的发布，对于土地出让收入使用的安排，做出了一些调整，即“优先支持乡村振兴”。
这对片区开发项目提出了更高的要求，一是对项目收益水平提出了更高的要求，二是对可行性研究报告的测算精准度提出了更高的要求，三是对于片区投融资导入的整体计划性和抗风险能力提出了更高的要求。
对于已有的土地出让收入分成的管理办法将发生一定影响。由于这些管理办法，在实质上是对土地出让收入的使用做出了定向的安排，因此需要结合实际情况，作出相应调整。
这也给片区开发模式一个启示，就是当新发起片区开发项目，在制定土地出让收入相关内部管理制度时，要与上级主管部门充分沟通和报告，一方面是结合本次文件要求作出安排，另一方面，也便于今后在国家政策调整之时，能够争取到必要的调剂空间。
片区开发主管部门与项目建设单位之间，还可以通过调整项目建设内容，转向乡村振兴内容方向，在一定程度上，满足文件的要求。
另外，与文件提及地区相类似的，居于城市相对核心区域，农业农村投入需求小的少数地区，也应向市、省级政府主管部门申请政策倾斜。
原稿首发于 七公片区开发 公众号
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